EL INCÓMODO LUGAR DEL ANTROPÓLOGO EN LAS EVALUACIONES DE IMPACTO AMBIENTAL
Dr. Marcelo Sarlingo
Departamento de Antropología Social - Facultad de Ciencias Sociales (UNCPBA). Av. Del Valle 5737 (CP 7400) Olavarría.
E-mail: sarlingmar@hotmail.com
Recibido 3 de octubre de 2010. Aceptado 14 de marzo de 2011
RESUMEN
El artículo resume aspectos controversiales de los procedimientos de evaluación de impacto ambiental en la Pcia. de Buenos Aires, y en un contexto complejo de implementación de política ambiental, a partir de experiencias prácticas recientes en el tema. Se puntualiza el origen de los procedimientos técnicos y se describen las insuficiencias de la política ambiental local. En este contexto, se puntualiza también dificultades inherentes al rol del antropólogo social en la producción de información sobre impactos ambientales.
Palabras clave: Evaluación de Impacto Ambiental; Política Ambiental; antropología.
ABSTRACT
This article trace some controversial aspects of Environmental Impact Assessment procediments in Pcia. de Buenos Aires, Argentina, in complex contexts of environmental policy, and based in newly practices in the issue. To call someone attention to the origin of the IEA and local environmental policy´s inadequacy. In this specific context, the analisys of the social anthropologist´s role in IEA references is boarded.
Keywords: Anthropology; Environmental Policy; Environmental Impact Assessment.
INTRODUCCIÓN
En términos abstractos, generales y normativos, el rol que le cabe al antropólogo social en las Evaluaciones de Impacto Ambiental (EIA) se reduce a una descripción de un conjunto de ítems referidos al orden de “lo cultural”. Este conjunto de ítems pretende dar cuenta, indiciariamente, de los elementos en el ámbito de la cultura y la sociedad que se verán impactados por la implementación del proyecto que motiva los procedimientos de EIA. Toda transformación de la Naturaleza es simultáneamente transformación de la esfera de la Cultura, y el papel del antropólogo es estimar los efectos (positivos o negativos) previniendo inclusive la aparición de potenciales conflictos.
Porque en la inmensa mayoría de los procedimientos de EIA “lo cultural” es postulado como un orden opuesto al de la naturaleza, y en esta oposición (que a la vez es extrañamiento) se funda todo conflicto. De la misma forma que los seres humanos occidentales delimitamos “lo ambiental”, que surge como interacción entre la Naturaleza y la Cultura, la figura del antropólogo se ubica en un punto de cruce entre la rigidez técnica de los instrumentos de evaluación de impacto y la multiplicidad de niveles de la Cultura que genera tales impactos. En este lugar de interacción se le exige una tarea imposible: reducir a unos pocos ítems e indicadores toda la riqueza de la realidad cultural, la riqueza humana y su dinámica cambiante.
Es por esta razón, o sea, por el incómodo papel que le corresponde a los profesionales de la Antropología que se dedican a las EIA, que vale la pena analizar algunos elementos de nuestro contexto de sociedad sub-desarrollada en un mundo que cambia aceleradamente en múltiples direcciones. En este contexto se destaca la omnipresencia de una racionalidad totalmente centrada en el utilitarismo económico, noción que justamente desde la Antropología se ha deconstruido a lo largo de la segunda mitad del siglo veinte. Y en el marco de esta racionalidad, los estudios de impacto ambiental son el producto de factores ecológicos y socioculturales que son imposibles de desconocer para aquellos actores sociales que reducen todos los análisis a metodologías costo-beneficio, y que se filtran en la prolijidad de los balances bajo la forma de desorden social y conflicto por la apropiación de los recursos naturales. El antropólogo, como profesional, maneja categorías teóricas y conceptuales muchísimo más ricas y profundas para poder entender estos procesos que las que se aportan habitualmente desde los dominios de la economía clásica o de la macroeconomía. Sin embargo, esta riqueza rara vez puede ser desplegada.
EL ORIGEN DEL CONCEPTO DE “IMPACTO AMBIENTAL”
Roberto Fernández (Fernandez, R, 2000) consigna que la noción de impacto ambiental – y su consecuencia técnica, la Evaluación de Impacto Ambiental – se origina en concepciones territorialistas, generadas por los aportes de la geografía a los enfoques amplios en los que se desarrollaban las primeras delimitaciones científicas de lo ambiental. Los ámbitos de surgimiento se vinculaban al desarrollo de los grandes emprendimientos hidroeléctricos y las carreteras regionales, transformaciones impulsadas totalmente por una lógica ingenieril pura. En este tipo de transformaciones, la racionalidad de la intervención técnica se concentraba exclusivamente en la obtención de las metas económicas y materiales del proyecto, ignorando la generación de “efectos secundarios”, “molestias” o “eventos imprevistos”. Cuando se manifiestan estas consecuencias, resulta que se anulan por mucho los beneficios prometidos, como sucedió en el célebre caso de la represa de Assuan, en Egipto, que alteró todo el curso estacional del Río Nilo y generó una destrucción del ecosistema en tal escala que terminó haciendo inútil la generación de energía y el manejo de cierto reservorio de agua en zonas desérticas.
Así es que las EIA surgieron para poder consignar de antemano ciertos impactos predecibles, incluyendo aspectos economicistas que no escapan en absoluto al análisis ya citado de Fernández, y que permitían pensar en la viabilidad de un proyecto cuando se podía recuperar el capital invertido y cuando los efectos ambientales colaterales podían gestionarse de alguna forma. De manera tal que las EIA tratan de internalizar costos ambientales y sociales que ingenieros y economistas imaginan, ignoran a sabiendas, y que terminan introduciéndose al análisis a partir del conflicto que, más tarde o más temprano, estalla de múltiples maneras. Por esta razón es incómodo el papel de los científicos sociales en las EIA: deben describir y plantear alternativas de intervención en una realidad plagada de conflictos o consecuencias cuya internalización choca manifiestamente con la lógica interesada de quienes disponen la transformación del mundo y la correspondiente obtención de ganancias.
COMO DESVIRTUAR UN INSTRUMENTO TÉCNICO: INSUFICIENCIAS DE LAS EIA EN LA PCIA. DE BUENOS AIRES
La política ambiental de la Provincia de Buenos Aires otorga centralidad al procedimiento legal de Evaluación de Impacto Ambiental desde mediados de los años ´90, procedimiento que aparece legislado a partir de la sanción de la Ley 11.459, conocida como “Ley de Radicación de Industrias”, y que en realidad recoge una modalidad de política ambiental que en EE.UU. y Europa se había instalado varias décadas antes.
Este procedimiento legal de EIA está integrado por una serie de disposiciones administrativas por las cuales las personas jurídicas que van a modificar el ambiente bonaerense solicitan autorización al Estado, y deben presentar un estudio técnico multidisciplinario, mediante el cual se demuestra el alcance de estas modificaciones. Las autoridades provinciales, en la actualidad quiénes dirigen el Organismo Provincial de Desarrollo Sustentable (OPDS), anteriormente la Secretaría de Política Ambiental, deben analizar y aprobar el estudio para que el proponente pueda operar y avanzar con sus inversiones.
Pero, a poco de andar se notan algunos aspectos problemáticos: cada estudio técnico que integra la Evaluación de Impacto Ambiental es complejo, la capacidad de gestionar la parte burocrática (circulación de expedientes de manera ágil, verificación in situ de los datos contenidos en los estudios técnicos, etc.) que muestra el OPDS es escasa, y los sectores que representan al capital industrial y productivo radicado en la Pcia. de Buenos Aires no aceptaron claramente las obligaciones del procedimiento legal. Algunos de ellos, como los propietarios de cerealeras, lucharon en la década pasada por desencuadrarse de las dos leyes más importantes (la 1.1723 y 11.459), buscando que las Evaluaciones de Impacto Ambiental de las cerealeras (muchas de ellas ubicadas en zonas residenciales de las ciudades bonaerenses, que se fueron poblando por los procesos de expansión urbana) no se rigieran por la normativa ambiental provincial.
Más allá de estos aspectos, me parece importante abordar el mismo origen de la insuficiencia del procedimiento. Las visiones jurídicas centradas en lo administrativo y que diferencian la etapa denominada “Estudio Técnico de Impacto Ambiental” (elaborada por profesionales de diversas disciplinas, según textos básicos como Conesa Fernández-Vitora 1997; Estevan Bolea, 1977, o compilaciones como Peinado Lorca, y Sobrini Sagaseta De Ilurdoz, 1997, resúmenes técnicos como Iribarren, , 1997, o recopilaciones más voluminosas como Grasetti,1998, o lineamientos básicos como EPA, 2000), se originan en las distinciones establecidas en el modelo de política ambiental norteamericano, en el cual dentro del concepto de Evaluación de Impacto Ambiental se consignan los aspectos que abarcan desde la presentación de un proyecto por un proponente, hasta la declaración de los impactos ambientales de la actividad propuesta por parte de la autoridad ambiental. Esta concepción se originó en la National Environment Policy Act (NEPA), aprobada a principios de los años ´70, que es la más amplia ley norteamericana que organiza las acciones del gobierno federal en materia de política ambiental.
Obviamente, estas distinciones tienen su razón de ser en virtud de las características del sistema legal en donde se originan, donde es sabido que la justicia aparentemente funcionaba con mayor independencia que en Latinoamérica. Luego de la implementación de las políticas ambientales impulsadas por los sucesivos gobiernos de la familia Bush en EE-UU, de los permanentes y repetidos desastres ecológicos en pleno territorio de los países desarrollados, del resquebrajamiento de la racionalidad protestante centrada en las libertades individuales y la concentración de poder de la industria de armamentos y de las grandes corporaciones trasnacionales, esto puede consignarse como parte de un pasado reciente. Pero no hay que olvidar que las múltiples regulaciones y transparencias del juego político y económico que se dan en los países desarrollados todavía le otorgan mayor sentido a tales distinciones. Donde hay una organización estatal con capacidad de control y con autoridad para sostener regulaciones, tiene lógica que desde el poder se autorice a intereses privados o a otras áreas del sector público a modificar el ambiente de cierta manera. Este encuadre jurídico luego fue tomado en otros países como Canadá, Alemania, Francia e Irlanda, y así se fue consensuando que la Evaluación de Impacto Ambiental significa un procedimiento que se inicia con la proposición de un proyecto y culmina con una declaración de impacto ambiental del mismo. Hoy existen, en el Occidente post-industrial dos métodos para determinar las actividades que están sujetas a Evaluación de Impacto Ambiental:
A) El primero de ellos se llama categorizador o clasificista (conocido en la jerga técnica como “sistema europeo”), y toma en cuenta el tipo de proyecto u obra de que se trate, los alcances, tamaño, volúmenes de energía y desechos y ubicación (si se desarrolla en áreas ecológicamente sensibles). Este criterio habilita a las autoridades de política ambiental de los diferentes países en los que se lo aplica a distinguir proyectos que requieren necesariamente una EIA, proyectos que requieren una EIA en el caso de que sus impactos superen cuantitativamente determinadas medidas tenidas como parámetro, y proyectos que requieren una EIA según la sensibilidad ecológica o el grado de contaminación del área afectada.
B) El segundo criterio se denomina “discrecional” (o también conocido como “sistema norteamericano”) porque las autoridades deciden discrecionalmente cuando un determinado emprendimiento requiere una EIA. Este sistema parte de una clasificación que en realidad es un listado amplio y que admite la incorporación de ítems de proyectos que no estén inicialmente considerados en el listado propuesto.
Muchos países, incluidos la mayoría de los que se agrupan en la UE, adoptan un sistema mixto que unifica los dos criterios. Para ambos enfoques básicos, y aún para la posición más ecléctica que aprovecha lo mejor de ambos, el problema central es la existencia de los denominados “desplazamientos”, o sea, de impactos ambientales que no son consignados por los estudios técnicos y que luego provocan daños irreversibles, insusceptibles de ser evaluados con dinero. Muchos de ellos provienen de que algunos proyectos no requieren ser evaluados según el criterio categorizador, no merecen tampoco EIA según el criterio discrecional, pero la acumulación de proyectos similares en ecosistemas conectados termina por producir un impacto grave que queda fuera de lo que las autoridades previeron.
En este caso, la ley Nº 11.459 ejemplifica el sistema discrecional, ya que en su formulación está prevista una fórmula polinómica para determinar las exigencias legales (explicada en el anexo I de la ley). Aporta también varios listados que orientan la categorización de las industrias y por lo tanto, la obligatoriedad de las EIA. Pero esta normativa definida desde el Estado es percibida por los industriales y productores como un costo adicional, ya que los gastos administrativos y técnicos deben ser sufragados por los mismos. En principio, hubo varios períodos de demoras a la aplicación de esta ley, por lobbys de diferentes sectores y pedidos de postergación sostenidos por agrupaciones sectoriales, sobre todo de PyMES. Pero los mecanismos más variados se dieron en materia de las prácticas concretas de técnicos independientes que comenzaron a desarrollar un incipiente nicho de mercado a partir de la realización de estudios técnicos y de todos los trámites de categorización ante la SPA.
Muchos de estos técnicos, en su mayoría ingenieros, alentados por las facilidades que otorgaban los plazos legales, por la escasez de profesiones con competencias amplias en lo ambiental (que no se enseñaba como carrera de grado en nuestro país, hasta bien entrados los ´90), aprovecharon las ventajas que otorgaba un mercado en formación y aprendieron rápidamente a bajar los costos de los estudios técnicos. La realización concreta de las EIA se da en relaciones constituidas por intereses (empresariales, técnicos, políticos partidarios, etc.) y mediadas por códigos mercantiles. Y otras artimañas para minimizar los impactos (por ej. las que van desde declarar menores volúmenes de materia y energía transformados hasta no consignar ciertas características de métodos y tecnologías que producen determinados volúmenes de subproductos y desechos) se apoyan en la percepción acerca de la debilidad del Estado para implementar controles, para verificar con sus propios recursos los resultados de las EIA pagadas por los comitentes del sector privado. En este “mercado”, se conocen perfectamente las modalidades de operación burocrática del OPDS, las demoras en las categorizaciones, las dificultades con las inspecciones, la falta de recursos generalizada para monitorear a las aproximadamente 40.000 industrias radicadas en el territorio bonaerense.
Esta cuestión evidencia un aspecto que está desde la misma formulación legal del procedimiento: el Estado autoriza a la modificación del ambiente a personas y empresas con existencia jurídica, pero esta autorización es un proceso formalmente cerrado, está totalmente en manos de la autoridad provincial y no tiene ningún mecanismo que implique una apertura en el proceso de decisión a otros actores. No me refiero sólo a la atribución de categorías, sobre todo lo referente a la categorización de industrias peligrosas, sino a todo lo que la categorización habilita: el control sobre las actividades de la industria, vía monitoreos técnicos y auditorías ambientales, y el dominio sobre la administración pública en esta materia. También, todo este proceso de EIA es unilineal: el Estado autoriza a modificar el ambiente a cada entidad jurídica que lo solicita, pero todavía no ha logrado agrupar y replantear de manera sistematizada toda la información que proviene de cada estudio técnico individual.
Lo puntualizado anteriormente quiere decir que el sistema de política ambiental de la Pcia. de Buenos Aires no tiene ni siquiera una visión sincrónica (ni mucho menos diacrónica o procesual) del impacto ambiental real que causan las más de 30.000 industrias bonaerenses. Sólo se registra la información puntual de cada estudio, se registran los profesionales que realizan la EIA, pero esto no se unifica en un sistema de información global que permita entender cuál es el impacto sobre los ecosistemas, y cuáles son los recursos humanos que la sociedad dispone para registrar y estudiar estos impactos, ni mucho menos se devuelve esta información al conjunto de la sociedad. El simple dato de cuántos residuos industriales se producen, se vierten y se gestionan por año en los ecosistemas bonaerenses es imposible de ser construido. Mucho menos, la calidad y las particularidades de tales residuos industriales.
Hay otros aspectos que limitan la eficacia de las Evaluaciones de Impacto Ambiental y de sus resultados técnicos. Por ejemplo, se puede utilizar una EIA para justificar a posteriori una decisión que ya se ha tomado sobre criterios costo/beneficio, en vez de hacerla funcionar como un aspecto clave del proceso de toma de decisiones ( por ej., en el caso del enorme puente de cuatrocientos metros de largo, tendido sobre las vías del Ferrocarril Roca, y construido por la Municipalidad de Olavarría durante el año 1999 y concluido en el 2000, la EIA sólo acentúa los impactos positivos e ignora los negativos); se puede redactar la descripción de los impactos en términos tan generales (por ejemplo “pérdida de la vida silvestre” o “eliminación de la vegetación”) que carecen de significado, o llevar cantidades enormes de información irrelevante para oscurecer los impactos graves, abrumando a los funcionarios examinadores (como en el caso de la EIA de la fábrica L´Amalí, perteneciente en su momento al Grupo Fortabat) y dificultando los monitoreos posteriores. Así es que estas situaciones terminan siendo eficaces para opacar los procesos de transformación de la Naturaleza, ya que la citada legislación que normativiza el procedimiento de EIA las considera un documento confidencial, no sujeto al acceso de cualquier persona u organismo ajeno al Estado que quiera consultarlo y contrastar los datos que se presentan a la autoridad oficial con otros que provengan de investigaciones realizadas por grupos vecinales, por ONG ambientalistas o por consultores verdaderamente “independientes”. En las EIA mencionadas en el párrafo anterior, el acceso a las mismas se dio de manera totalmente informal, a la manera de “comunicaciones personales”, en función de contactos por fuera de los procesos oficiales y debido a relaciones de carácter personal con profesionales que tuvieron acceso parcial a las mismas. Es por esta razón que no es posible citar ni siquiera un título de estos estudios y que estos aspectos pueden ser negados “oficialmente”. Sin embargo, estos mecanismos no parecen diferir demasiado de otros estudios de consultoría en cualquier otro ámbito, o de otros aspectos con que comúnmente el “Estado Bobo” se deja engañar.
Por último, algunos aspectos de la utilidad de las EIA están definidos por el contexto de política ambiental en que se utilizan. Por ejemplo, los diferentes espacios que componen el Parque Industrial de Olavarría albergan casi un centenar de industrias de diferente tipo y envergadura. Hace ya cuarenta años, desde 1973, que la “cuestión ambiental” es un área específica de política ambiental dentro de los aparatos estatales. Sin embargo, a nivel municipal, el aparato de política ambiental es casi inexistente, las áreas medioambientales siempre estuvieron fragmentadas y dependientes de otras. Que no exista una secretaría exclusiva para los problemas ambientales en un partido que obtiene el 33 % del PBI de la actividad industrial, y que el único organismo esté dentro de la oficina que gestiona líneas de desarrollo económico muestra el claro sesgo ideológico del poder municipal. No hay casi personal completamente formado en temáticas específicas, mucho menos hay inspectores capacitados en las cuestiones ambientales que requieren detalles y seguimiento. En más de 25 años de democracia no se definió ni un lineamiento claro de gestión ambiental integral, articulando Estado, ciudadanía y sectores privados, la información ambiental está ausente y ni hablar de las irregularidades: emprendimientos empresariales de cuatro décadas de antigüedad nunca fueron inspeccionados y hasta se sabe de algunos que nunca presentaron evaluación de impacto ambiental y funcionaron siempre con habilitaciones provisorias. Los ciudadanos ignoramos absolutamente todo lo que se hace con los residuos peligrosos de las empresas del Parque Industrial. No tenemos idea de cuánto o qué residuos se generan, no sabemos cómo se gestionan, y mucho menos hay alguna transparencia desde el Estado municipal que permita facilitar una posible construcción de información. La educación ambiental se limita a cuestiones cosméticas y a operaciones de marketing, que terminan consolidando ideologías con tópicos infantiles pero que operan trasladando las responsabilidades ambientales a los ciudadanos y a los consumidores, saturados además por propaganda dirigida a convencer a las personas que el deterioro ambiental y la proliferación de contaminantes son responsabilidades colectivas, cuando en realidad se puede identificar claramente todas las etapas de cualquier proceso socio-técnico que genere riesgo ambiental. En esta dinámica, la simple EIA de cualquier proyecto es necesaria pero está lejos de ser suficiente.
¿QUÉ SE PUEDE HACER?
Los elementos controversiales puntualizados arriba reaparecieron recientemente en nuestra práctica profesional, y han motivado parte de estas reflexiones. En síntesis, hay dos caminos que pueden marcarse para que un antropólogo social pueda sustancializar sus intervenciones, aún en estos contextos de política ambiental. El primero de ellos tiene que ver con la necesidad de enmarcar el trabajo de evaluación de impacto en un modelo de ciencia post-normal, que admite una relación técnica ampliada con la comunidad en la que se implementarán los proyectos propuestos. Así lo hemos podido trabajar en una experiencia de evaluación ambiental solicitada por COOPELECTRIC (Sarlingo y Baldi, 2010). En esta experiencia se expusieron y se discutieron públicamente los elementos del proyecto de implementación de una sub-estación transformadora, se realizaron cuatro asambleas de discusión con participación comunitaria y se elaboró un informe que recoge todos los aspectos controversiales y las disidencias que se presentaron públicamente. Como resultado de este proceso, antes de la realización de la obra propuesta, se conocen las controversias y se han expresado públicamente por diferentes canales, anticipando la emergencia de diferentes perspectivas de interpretación del riesgo ambiental.
El otro camino pasa por un trabajo de construcción de la información estructurado sobre las condiciones habituales del saber antropológico, que privilegia visiones holísticas, sucesivos acercamientos a los discursos de los sujetos, y la utilización de diferentes tipos de acercamientos etnográficos. Puede que estas cuestiones choquen con las exigencias empresariales y con la misma fragmentación de los requisitos formulados desde la ley. Frecuentemente se presenta este camino como una opción técnica basada en un requisito básico de ejercicio profesional. Para hacer antropología, no queda otra opción que utilizar este instrumental. Otras formas de trabajo no pueden denominarse “antropología”. Pero entonces llegamos a otra problemática que excede en mucho estas reflexiones y será motivo de otros enfoques.
BIBLIOGRAFÍA
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Fernández Vítora, Vicente. 1997 Guía metodológica para la evaluación de impacto ambiental. Bilbao, Mundi Prensa Ediciones.
Grasetti, Eduardo . 1998. Estudios Ambientales. Buenos Aires, Editorial Heliasta.
Iribarren, Federico. 1997. Evaluación de Impacto Ambiental. Su enfoque jurídico. Buenos Aires, Ediciones Universo.
Peinado Lorca, Martín y Sobrini Sagaseta de Ilurdoz, Ignacio. 1998. Avances en evaluación de impacto ambiental y ecoauditoría. Madrid, Editorial Trotta, Serie Medio Ambiente.
Sarlingo, Marcelo y Balde, Romina. 2010. Evaluación de Impacto Ambiental Proyecto “Instalación Sub-estación transformadora de rebaje de 33/13,2 KV – 2 x 15 MVA”. Institución comitente: Coopelectric. Olavarría, FACSO- FIO, UNICEN.